«Если региональные элиты эту ситуацию проглотят, то меры по согласованию по кальке будут распространяться на остальные уровни региональной власти», — считает политолог Павел Салин. «БИЗНЕС Online» проследил, как Госдума годами утверждала нормы, обязывающие субъекты согласовывать с Москвой назначение региональных министров. Все они теперь лишь обобщены в скандальном законопроекте сенатора Андрея Клишаса и депутата Госдумы Павла Крашенинникова, а федеральные министры уже вовсю пользуются оказавшейся в их руках плеткой.
В Госдуме принимают скандальный законопроект Клишаса – Крашенинникова
«Эти нормы были уже в разных отраслевых законах»
Госсовет Татарстана продолжает борьбу с законопроектом сенатора Андрея Клишаса и депутата Госдумы Павла Крашенинникова «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ», который был принят в первом чтении 9 ноября. В частности, готовится пакет из 20 поправок. И речь не только о символически значимом вопросе о наименовании глав регионов, но и о более приземленных вещах.
В частности, республика протестует против п. 3 ст. 4, который предполагает, что назначение и снятие с должности региональных министров может происходить только по согласованию с федеральными органами исполнительной власти. Есть оговорка, что пока это касается лишь сфер здравоохранения, образования, финансов, а также жилищного и строительного надзора.
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что данное положение «корреспондирует конституционным нормам о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и предопределяется функциональным единством органов публичной власти».
Во время рассмотрения законопроекта в Госдуме все возражения были отметены одной безапелляционной фразой. «Данные нормы были уже в разных отраслевых законах… Просто это лишний раз подтверждает, что нужно все в едином законе, единое регулирование», — заявил Крашенинников.
Вместе с тем он умолчал о том, когда именно были приняты эти нормы. Оказывается, все произошло буквально вот-вот: все соответствующие законопроекты Госдума без шума и пыли приняла в «коронавирусные» 2020–2021 годы. Стремительное укрепление вертикали власти в России началось вовсе не при новом премьере Михаиле Мишустине, а при предыдущем — Дмитрии Медведеве. В мае 2019-го правительство РФ внесло неприметный и обширный законопроект с правками в 26 документов: от законов о ветеранах и занятости до ветеринарии и образования. Как отмечал выступавший тогда на пленарке Госдумы замминистра юстиции РФ Сергей Быстревский, документ предусматривал «установление института контроля за эффективностью и качеством осуществления органами госвласти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий».
В том числе закон предусматривал согласование руководителей министерств образования в регионах. Как писали «Вести образования», идея принадлежала предыдущему министру Ольге Васильевой, но ощутимую пользу принесла ее преемнику Сергею Кравцову. Никакой дискуссии при принятии решения не было. Правительственный законопроект единогласно приняли депутаты Госдумы во всех трех чтениях, а затем документ одобрил Совет Федерации. 24 апреля 2020 года документ подписал президент России Владимир Путин.
Как отмечал Сергей Быстревский, документ предусматривал «установление института контроля за эффективностью и качеством осуществления органами госвласти субъектов РФ переданных им федеральных полномочий»
«Однажды вы на эту вилку напоретесь»
18 мая 2020 года Кравцов создал для согласования кандидатур на посты региональных министров специальную комиссию. Она изучает документы каждого претендента, в том числе о его образовании (никаких особых требований не прописано), рекомендательные письма губернаторов. Сами же кандидаты, желающие возглавить региональное министерство образования, делают доклад о состоянии этой сферы в субъекте РФ (объемом не более 10–15 листов или слайдов), в котором рекомендуется предоставлять не только официальные данные, но и свое мнение, оценки. В приказе отмечается, что решение комиссии носит рекомендательный характер, а последнее слово — за самим Кравцовым. Он может решить и вовсе не созывать комиссию для согласования того или иного кандидата в региональные министры.
Своим правом министерство уже пользуется. Например, 18 мая 2021 года ведомство объявило о намерении отказать в согласовании кандидатур министров образования Республики Дагестан, Ульяновской и Пензенской областей. Во всех трех случаях дело в деньгах: региональные министерства не оформили в срок контракты по нацпроекту «Образование».
Интересен пример Пензенской области. После сигнала из Москвы местный глава Олег Мельниченко раскритиковал своего подчиненного — министра образования Александра Воронкова, занимавшего пост с 2015 года. Тот объяснил, что проблема в противоречивых требованиях двух федеральных министерств — минпросвещения и минпромторга.
— В минпромторге не выделяют специфических особенностей качества оборудования, заставляя приобретать его по минимальной цене. В минпросвещения требуют определенных качественных показателей. Эта вилка не позволяет быстро проходить процедуры, — рассказал Воронков.
— Однажды вы на эту вилку напоретесь, — был ответ губернатора.
Так и вышло. 1 ноября новым министром назначается москвич Алексей Комаров, до этого работавший заместителем директора ФГБУ «Центр информационно-технического обеспечения» министерства науки и высшего образования РФ. Как пишут пензенские СМИ, на прежнем месте он зарабатывал 572 тыс. рублей в месяц, а в 2018 году защитил кандидатскую диссертацию по теме «Ценности казачества и их влияние на социальные процессы в России: социально-философский анализ» по специальности «социальная философия». Как видим, к вопросу проведения тендеров в Москве отнеслись отнюдь не философски.
А в октябре этого года федеральное ведомство заявило об отзыве ранее выданного согласования в отношении министра образования Еврейской автономной области. Очевидно, речь шла об и. о. руководителя областного департамента Михаиле Калманове.
Впрочем, и он, и руководители образовательных органов власти Ульяновской области и Дагестана по-прежнему на своих местах. Правда, все с приставкой и. о. Может, это такой региональный лайфхак? Несогласованные министры могут довольно долго «исполнять обязанности».
Интересно, что министр образования и науки Татарстана Ильсур Хадиуллин тоже назначен уже в период действия нового закона, в сентябре 2020 года. Ни о какой процедуре согласования тогда публично не говорилось. Но, по словам источника «БИЗНЕС Online», Хадиуллин перед назначением действительно ездил в Москву, в «собеседовании» участвовал министр просвещения РФ Кравцов. Внешне это напоминало визит вежливости, однако на самом деле произошла вполне формальная процедура поездки за «ярлыком».
Как отмечал депутат Алексей Диденко, на законопроект о контроле за осуществлением региональными органами власти переданных им полномочий поступило аж 78 отзывов из 55 субъектов РФ
Губернаторы уже не могут назначать «своих» ни в минстрой, ни в минздрав
Далее Москва продолжила приводить субъекты РФ к общему знаменателю. В ноябре 2020 года правительство России внесло законопроект, вносящий изменения в закон «Об основах охраны здоровья граждан». Предлагалась всего одна правка — разрешить федеральному минздраву согласовывать региональных министров здравоохранения.
Интересно, что инициатива обосновывается прямым поручением Путина, сделанным на совещании по вопросам модернизации первичного звена здравоохранения еще в августе 2019 года. Вот что сказал президент: «Нам, безусловно, нужно принять дополнительные меры по укреплению первичного звена здравоохранения. Напомню еще раз: мы дважды это делали из федерального центра в расчете на то, что это будет подхвачено на местах, в регионах, но этого не происходит. В связи с этим нам, безусловно, нужно посмотреть на всю организацию данной работы. Это очевидный факт, очевидная вещь. Конечно, в регионах своя компетенция, это все понятно, и нужна она, и надо ее поддерживать, но что‑то там, видимо, до конца эффективно не работает. На это необходимо обратить внимание».
В итоге в перечне поручений по итогам совещания появилась 11-я часть подпункта «е» пункта 1: «Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих обязательное согласование с минздравом РФ кандидатуры на должность руководителя органа управления здравоохранением субъекта Российской Федерации». Поручалось это премьеру Медведеву в срок до июля 2020 года. Исполнить приказ он по известной причине не успел, но его знамя подхватила команда Мишустина.
«Без согласованной деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья всех уровней <…> цели развития здравоохранения не могут быть надлежащим образом достигнуты», — говорилось в пояснительной записке к законопроекту. Тем более борьба с коронавирусом, как тогда говорили, требовала выстраивания жесткой вертикали в здравоохранении.
Также подчеркивалось, что право согласовывать региональных министров у федерального органа было до июля 2015 года. Почему процедуру согласования отменили тогда? Авторы соответствующего законопроекта, разработанного, кстати, тоже в правительстве, объясняли это так: «В целях расширения самостоятельности руководителей регионов, а также повышения уровня их ответственности за реализацию переданных федеральных полномочий». А ссылались они на поручения 2011 года тогда еще президента Медведева. Так что сменилась власть — сменился и вектор: от расширения самостоятельности — к централизации.
В середине апреля 2021-го законопроект, возвращающий полномочия федералам, собрав только положительные отзывы, был единогласно принят, а 30 апреля подписан президентом. «Это такая своеобразная страховка от наиболее волюнтаристских решений, которые наши региональные князьки могут принять: назначить знакомого, какого-нибудь родственника или еще кого-то», — радовался тогда депутат от КПРФ Алексей Куринный.
В марте 2021 года минстрой РФ впервые отказал в согласовании регионального министра строительства
Летом этого года на федеральном портале проектов нормативных правовых актов минздрав вывесил для обсуждения проект постановления о порядке согласования региональных министров. Так, глава субъекта РФ должен отправить в минздрав рекомендательное письмо с обоснованием, почему тот или иной кандидат достоин возглавить местное ведомство, а вместе с письмом — пакет документов, в том числе подтверждающих образование претендента. При этом нет прямых требований, чтобы образование было именно профильным медицинским, хотя замминистра здравоохранения РФ Александра Дронова, отвечая на вопросы депутатов, заявляла, что ее ведомству хотелось бы, чтобы у кандидата имелось не только медицинское, но и управленческое образование. Для принятия решения в минздраве создается специальная комиссия во главе с министром или его заместителем, которая может пригласить претендента на пост регионального министра на собеседование и тестирование. В случае отказа глава субъекта РФ вправе инициировать «согласительную процедуру» по предложенной им кандидатуре. Если вновь получит отказ, данного претендента можно вновь заявлять лишь через год.
По жилищному и строительному надзору, о чем также говорится в законопроекте Клишаса – Крашенинникова, тоже есть нормы в действующем законодательстве. Такое согласование предусмотрено Жилищным кодексом (ст. 20) для руководителей органов государственного жилищного надзора, Градостроительным кодексом (ст. 54) для руководителей органов регионального государственного строительного надзора и законом «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов» (ст. 23) для тех, кто осуществляет контроль в области долевого строительства. 550-страничный законопроект с правками в том числе в эти документы правительство внесло в Госдуму в ноябре 2020 года. В мае 2021-го документ единогласно принят и 11 июня подписан президентом.
При этом минстрой РФ еще в январе выложил на портале проектов нормативных актов свои предложения не только по порядку согласования глав служб строительного надзора в регионах, но и об их увольнении. Снова речь идет о рекомендательном письме от губернатора и документах об образовании кандидата. Документы должен рассматривать заместитель министра, который может пригласить претендента на собеседование, чтобы оценить его профессиональные качества. Затем он докладывает главе минстроя, а уже тот принимает окончательное решение по согласованию или отказу. В апреле этого года постановление правительства РФ было официально опубликовано.
«Коммерсантъ» писал, что в марте 2021-го минстрой РФ впервые отказал в согласовании регионального министра строительства. Не повезло Самарской области: губернатору Дмитрию Азарову не удалось утвердить на пост главы областного минстроя Евгения Чудаева, сына владельца крупной девелоперской компании. Как писало издание, решение принималось на уровне вице-премьера Марата Хуснуллина.
Потенциальный глава регионального минфина должен не менее пяти лет отработать на госслужбе или по специальности, в том числе не менее трех лет на должности руководителя или замруководителя территориального органа федерального казначейства или ФНС
Под контролем все: от финансов до охотхозяйств
Отдельная статья законопроекта Клишаса – Крашенинникова посвящена региональным министерствам финансов. Возглавить это ведомство может только кандидат, соответствующий «квалификационным требованиям». Постановление правительства РФ от 11 сентября 2020 года подробно эти требования и правила описывает. Так, глава региона направляет в минфин РФ рекомендательное письмо с обоснованием выбора той или иной кандидатуры и пакет документов. Специальная комиссия минфина России рассматривает, соответствует ли претендент квалификационным требованиям. Их всего три. Во-первых, как минимум высшее образование не ниже специалитета или магистратуры по направлению «экономика и управление». Также у кандидата может быть ученая степень кандидата или доктора наук, но это требование необязательно. Потенциальный глава регионального минфина должен не менее пяти лет отработать на госслужбе или по специальности, в том числе не менее трех лет на должности руководителя или замруководителя территориального органа федерального казначейства или ФНС либо финансового органа субъекта, городского или муниципального округа. Предполагается также тестирование кандидата на знание Конституции РФ, федерального, в том числе бюджетного, законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также законодательства о госслужбе, противодействии коррупции и регионального корпуса законов. Кандидата в конце ждет собеседование, как при приеме на работу. Решение комиссии является окончательным и пересмотру не подлежит.
Отметим, что полномочия определять квалификационные требования к региональным министрам у федерального правительства были и раньше, но соответствующее постановление 2004 года носило больше формальный характер: нужно было предъявить диплом и опыт работы. Ни тебе тестирования, ни собеседования.
Любопытно, что летом 2019-го минфин РФ пытался отредактировать президентский указ №773 от 2 июля 2005 года. Ведомство Антона Силуанова предлагало освободить себя от надобности согласование с губернаторами глав территориальных органов федерального казначейства и федеральной налоговой службы. Эти предложения были размещены на портале проектов нормативных актов. В минфине поясняли необходимость такого шага тем, что согласование главы казначейства может привести к конфликту интересов, а по ФНС — тем, что органы исполнительной власти и местного самоуправления и их должностные лица могут быть субъектами как налоговой, так и административной ответственности за нарушение законодательства. Какова судьба этого документа, неизвестно. По крайней мере, указ президента пока что остается в прежнем виде.
Ведомство Антона Силуанова предлагало освободить себя от надобности согласование с губернаторами глав территориальных органов федерального казначейства и ФНС
Минфин, минздрав и минпросвещения — это не все федеральные министерства, которые имеют право согласовывать профильных региональных руководителей. Стоит отметить еще и минпромторг РФ, который в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 6 ФЗ «О промышленной политике в РФ» может заключать с субъектами соглашения, в которых прописывается порядок согласования министров промышленности в регионах. Это, впрочем, необязательно. Во всяком случае, пока.
Ходят также разговоры о том, что вскоре регионы обяжут согласовывать с Москвой и назначение местных министров сельского хозяйства. Пока что, в соответствии все с тем же законом от 2020 года о контроле за реализацией полномочий регионами, федеральный минсельхоз может вносить главе субъекта представления об освобождении от должности только руководителя регионального ветеринарного надзора и его заместителей в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей.
В том же законе прописано, что федеральный орган, отвечающий за регулирование в сфере охоты (это минприроды), согласовывает квалификационные требования к региональным руководителям надзорных ведомств в данной сфере.
Наконец, еще в конце 2018 года постановлением правительства РФ Рослесхоз (подведомственный минприроды) получил право давать согласие на назначение руководителей в субъектах, отвечающих за лесную отрасль, а заодно и право требовать у губернаторов их отставки.
В конце 2018 года постановлением правительства РФ Рослесхоз (подведомственный минприроды) получил право давать согласие на назначение руководителей в субъектах, отвечающих за лесную отрасль
«Губернатор превращается в начальника территориального департамента федеральных органов власти»
«Если до законопроекта Клишаса – Крашенинникова федеральный центр использовал тактику салями (по чуть-чуть отрезал полномочия и смотрел, как будут реагировать регионы), то теперь решил перейти к системным действиям», — считает политолог Павел Салин. По его мнению, все это продолжает тренд после принятия поправок к Конституции РФ по упразднению федеративного устройства России и превращению глав регионов из самостоятельного уровня власти в часть вертикали. «Грубо говоря, губернатор постепенно превращается и уже почти превратился из относительно самостоятельной политической фигуры, которой он был в нулевые годы, в начальника территориального департамента федеральных органов власти», — отмечает собеседник «БИЗНЕС Online».
Политконсультант Дмитрий Фетисов называет эту законодательную инициативу законопроектом о вертикали власти, который очень важен для системы. Поэтому разработку документа поручили главным юристам Кремля — Крашенинникову и Клишасу. Тем не менее Фетисов полагает, что федеральный центр, который и так может рекомендовать кого угодно в региональные министры, все-таки оставит вопрос по их кандидатурам губернаторам. «Но в случае, если министр в регионе не будет справляться с работой и возникнут коррупционные скандалы, то федеральный центр вмешается и, не спрашивая мнения губернатора, навяжет нового претендента. В качестве примера можно взять недавний визит Мишустина в Орловскую область и его критику губернатора по вопросам здравоохранения. В связи с тем что предыдущий руководитель под уголовным делом, не спрашивая Андрея Клычкова, буквально навязали человека, с которым тот не был знаком (Мишустин побывал в области 13 октября, а 26 октября и. о. руководителя департамента здравоохранения Орловской области назначен Станислав Шувалов, который ранее занимал должность первого заместителя министра здравоохранения Саратовской области, — прим. ред.). Если такие ситуации произойдут в будущем, найдутся юридические обоснования, а не просто случится звонок из АП. Теперь это будет делаться по закону», — рассуждает политконсультант. Он предполагает, что практику по согласованию региональных министров если и расширят на другие сферы, то не раньше, чем через 2–3 года: сначала посмотрят, как работает данный законопроект.
«Если региональные элиты эту ситуацию проглотят, то дальше меры по согласованию по кальке будут распространяться на остальные уровни региональной власти», — уверен Салин. По его словам, сферы финансов, строительства, образования и здравоохранения пока что выбраны как наиболее капиталоемкие направления.
Политолог Аббас Галлямов также считает, что практика согласования региональных чиновников Москвой расширится. «Путин с первого дня своего правления занимается централизацией и ничего другого, в принципе, не умеет. У него на любой вызов один ответ — надо ослаблять альтернативные центры силы и расширять объем своих полномочий. Результатом стал полный паралич регионального уровня управления. Ни на какую осмысленную работу региональное чиновничество в своей основной массе не способно. Все, что оно может, — это сидеть в ожидании команд из центра», — полагает политолог.
Внимание!
Комментирование временно доступно только для зарегистрированных пользователей.
Подробнее
Комментарии 886
Редакция оставляет за собой право отказать в публикации вашего комментария.
Правила модерирования.