Как нам реорганизовать АИР РТ?

Похоже, назрел момент, когда полезно дискуссию вокруг АИРа развернуть в другую сторону – личности – и организационные огрехи обсудить в последнюю очередь. Обсудить связку «власть и АИР как ее оператор – муниципалитеты – бизнес-сообщество». Пройти путь «как есть - как надо». По результатам дискуссии на сайте «БИЗНЕС Online» выйти на иную целевую модель АИР и бизнес-сообществ республики. Этим и ответить на призыв Линара Якупова откликнуться с рацпредложениями, а свой праведный гнев перевести в конструктивное русло. В этом тексте я пройду в этом свой путь.

АИР ДОЛЖЕН НАУЧИТЬСЯ ЖИТЬ В ДВУХ РЕЖИМАХ СРАЗУ – В НАСТОЯЩЕМ И БУДУЩЕМ ВРЕМЕНИ

Начнем с постановки задачи на реинжиниринг АИР. Оценим ситуацию.

Возникшая дискуссия вокруг АИРа Татарстана привлекла к ней внимание президента республики и создала ситуацию, когда можно попытаться что-то изменить к лучшему. А именно – улучшить общее планирование и стимулирование экономики республики, повысить взаимодействие гражданского общества, бизнес-сообщества и власти, повысить вовлеченность республиканской экономической (вузовской) науки в практику, изменить работу самого АИРа.

Кроме того, такая ситуация может позволить создать положительный прецедент в России по иному инвестиционному взаимодействию на территории. Речь идет о закладке технологий образования территориально-экономических комплексов (экономик муниципальных территорий) с возможностями XXI века, формирования структуры драйверов экономики территории с их взаимоувязкой в территориально-экономический комплекс (ТЭК). Для Татарстана это, во-первых, производственный кластер: нефтехимия, транспортный кластер (авто, авиа, корабельный, аэропорт), IT-кластер. Во-вторых, сельский кластер - сектор продовольственной независимости. Это инновационная инфраструктура (инновационные инкубаторы, иннополис, технозоны и т.д. – всего 26), производственная инфраструктура – СЭЗ «Алабуга» и сектор социальной поддержки населения.

Тем самым появилась возможность предуготовить Татарстан к последствиям вступления России в ВТО и прохождению второй волны мирового кризиса.

Мир переживает системный кризис, через него смену эпох - технологического уклада, моделей экономики, бизнеса, управления. Очевидно, претерпят изменения способы государственного управления и инновационной деятельности государства в том числе. АИР должен научиться жить в двух режимах сразу – в настоящем и будущем времени. Это означает, что (а) АИР должен быть на острие таких перемен; (б) обсуждать и видеть АИР лучше в перспективном ключе, глядя в будущее, и не зацикливаться на его отдельных бюрократических недостатках.

АИР ВСЕГДА БУДЕТ «ГОНЦОМ, ПРИНОСЯЩИМ ПЛОХИЕ НОВОСТИ»

Дискуссия в «БИЗНЕС Online» показывает, что АИР имеет угрозы перспективам своей деятельности и может пасть под давлением следующих обстоятельств.

Рост числа заявок на гранты. Сейчас АИР имеет дело не более чем с 1 - 2% от общего числа предпринимателей в республике. Давайте представим, что с ним и со всеми экспертами произойдет, если заявки подадут 10 - 20 - 50 - 70% предпринимателей;

Ограниченная логика принятия решений по грантам, которая завязана только на бизнес-логику и формальные бизнес-показатели в заявках на гранты (все остальные показатели – бантики к ним). Это логика банка. Но на банк никто не жалуется, если он кредит не дал. На АИР жалобы будут всегда, пока не будет сменена логика выдачи грантов;

АИР по факту находится на переднем крае государственного управления бизнесом. Минэкономики – нет, это штабной орган. Поэтому АИР, сам того не желая, всегда будет вскрывать все несуразности, нелогичности и отсутствие правильной политики в экономике и во взаимодействии с бизнесом. Он всегда будет «гонцом, приносящим плохие новости», но только эти новости будут часто приписывать ему самому (как сейчас);

Новая экономика – экономика знаний. Самые ключевые структуры тут – малый инновационный бизнес и сетевые структуры на его основе. АИР по назначению – его главный защитник, государственный партнер и его шанс составить конкуренцию крупному бизнесу (в новой стоимости интеллектуальная составляющая становится все более значимой и может фиксироваться отдельными соглашениями собственности). Скорее всего, АИР и малый бизнес могут и должны развивать друг друга. АИРу стратегически опасно входить в конфликт с малым бизнесом.

ВОЗМОЖНЫЙ МАКСИМУМ

Надо также учитывать, а может, и брать за основу: АИР – это прежде всего государственная бюрократическая структура. Она по определению не может быть эффективной в своих методах, а ее сотрудники – заинтересованными в конечном результате. Их задача – личная выживаемость и спокойствие, не подставиться лично в проверках АИР органами прокуратуры, минэкономики и иными, а также иметь одобрение всех вышестоящих начальников.

Не зря со второй половины прошлого века корпоратократия стала самостоятельной грозной силой – неуничтожимой в своем качестве, со своими интересами и сетевыми связями. Ее даже учитывают в раскладе политических сил и прогнозов в ЕЭС в Европе, и не только. У нас в России Владимир Маяковский написал стихотворение «Прозаседавшиеся», а Владимир Ленин в сердцах написал работу «Как нам реорганизовать РабКРИН» (рабоче-крестьянскую инспекцию). С тех пор ничего лучшего не нашли, как периодически сокращать «на 10%» численность госорганов (сразу вырастало больше), допускать «ходоков к телу», минуя препоны (крестьян, теперь «встречи с творческой интеллигенцией»), менять название вывесок контор (милицию на полицию, ГАИ на ГИБДД, периодически менять парадную форму в армии), пересаживать руководителей из кресла в кресло по кругу, увеличивать число совещательных органов и их заседаний. Иосиф Сталин еще практиковал 58 статью и тем самым социальный лифт. В путинское время мы имеем провальную административную реформу, которая была поручена Дмитрию Козаку.

Максимум, куда может в нынешних рамках пропрогрессировать АИР, то это повторить «удачный» опыт «Роснано»: сначала быть госкорпорацией, потом вернуть часть денег назад в бюджет (не смог использовать и подтолкнуть наноинновации), потом акционироваться. Потом легализовать схему, при которой сотрудники «Роснано» могут входить в капитал создаваемых на гранты компаний своими интеллектуальными активами – методами рассмотрения инновационных предложений, рисков и прочей мурой, получить опцион, если доходность проекта окажется выше ожидаемой. Вот так и сделан финт, как за государственные средства стать частным капиталистом в области нанотехнологий.

Но «Роснано» тем самым обозначает и другую важнейшую проблему, которую тоже надо ставить, не отвергать сходу и обсуждать по отношению к АИРу: надо ли и как учитывать материальный интерес сотрудников АИРа в инвестициях? Может ли возникать их доля собственности в создаваемых бизнесах, которые получили поддержку от АИРа? Какие цивилизационные условия тогда могут быть выставлены, чтобы это не вызывало отторжения у общества, а бизнес-сообщество от этого только выиграло? Государственный чиновник – это тот, кто «честно не берет» и довольствуется гарантированной зарплатой, или тот, кто может честно зарабатывать активы, коль скоро с его помощью государство эти активы создает? Ведь если допустимо на государственных предприятиях создавать интеллектуальную собственность и вступать в ее совладение, получать акции, то почему это недопустимо для АИР? Может ли АИР создавать такой продукт, который сделает легитимным возникновение за счет этого собственности у его сотрудников? Постановка этого вопроса проистекает не только из вопроса о симметрии, но и из понимания того факта, что государственные и бизнес-потери из-за незаинтересованности госслужащих тоже велики.

АИР ВОСПРОИЗВОДИТ ХУДШИЕ ЧЕРТЫ ОТНОШЕНИЯ ВЛАСТИ К НАРОДУ ВРЕМЕН СССР

Поэтому стоит обсудить – возможно ли скрестить между собой риски коррупции и манипулирования инсайтом в АИРе с возможностью легально капитализировать сотрудниками свою службу в АИРе?

Функции и критерии деятельности АИР

Можно ли составить представление о конкретной деятельности АИР по его сайту? Скорее нет, чем да.

Что понятно? Понятны задачи и функции (перечислены отдельно и более подробно в положении по АИРу), его позиционирование в структуре госуправления (взаимодействие с другими госорганами). То, что АИР является бюджетным распорядителем, может обладать имуществом (не ясно при этом, только для своей бюрократической деятельности или еще и в качестве инфраструктурных активов Республики), призван обладать полной аналитикой по состоянию дел с предпринимательством и инвестициями в РТ, является координатором привлечения нерезидентов республики, формирует и утверждает госзаказы на услуги бизнесу госучереждениями. На первый взгляд, АИР «упакован» комплексно, и поэтому от него можно требовать и ожидать многое.

Что не понятно? Конкретный планы, приоритеты и отчетность. Так, план работы на 2012 год, отчетность за 2011 год и за первое полугодие 2012 года на сайте отсутствуют. То, что мы можем прочитать в документе «Информация о мероприятиях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан» (см. ветку «Программы поддержки предпринимательства 2012»), отчетом не является, так как состоит из пяти страниц, две из которых посвящены перечню уполномоченных банков; ни одной цифры по действиям и их результатам не приведено – текст в общей форме содержит констатации типа «да, нечто по этому направлению делалось». Возможно, отсутствие собственных отчетов компенсируется размещением отчета правительства России (при премьере Путине) за 2010 год (см. ветку «Об Агентстве/Мониторинг»). Но хотелось бы, чтобы под контроль было взято не только российское правительство, но и собственная деятельность тоже. Не понятны также критерии оценки эффективности деятельности АИРа. Они не указаны нигде, в том числе в положении по АИРу.

На сайте есть элементы неряшливости. Например, если идти по ветке «Информация для предпринимателей/Критерии отбора и меры поддержки инвестиционных проектов в АСИ (16.08.2012 г.)», то тебе будет предложено посмотреть файл, в котором не критерии и не меры поддержки, а лишь короткое приглашение отправить публично своей проект-заявку по интернет адресу. Или еще: на главной странице сайта идет новостная лента. Так, на 05.10.2012 г. есть краткая весть: «Состоялось заседание конкурсной комиссии по предоставлению субсидий предпринимателям РТ - резидентам промышленных площадок муниципального уровня (05.10.2012). Сегодня в конференц-зале агентства инвестиционного развития Республики Татарстан состоялось вскрытие и рассмотрение конкурсных заявок по программе «Кластерные гранты». Далее ссылка-предложение «Читать подробнее». Нажимаем. Тот же текст с добавкой, что «были рассмотрены две конкурсные заявки, поданные субъектами малого предпринимательства Тюлячинского муниципального района Республики Татарстан». Вопрос всем нам на засыпку: в чем подробность? зачем три раза повторять один и тот же текст? что это были за заявки? каковы результаты рассмотрения – положительные или отрицательные? в чем смысл этого «заигрывания» в информационную открытость? Все это очень напоминает времена СССР: «Сегодня Л.И.Брежнев встретился с тем-то, встреча прошла в дружеской обстановке».

Вывод. АИР воспроизводит худшие черты отношения власти к народу времен СССР, возможно, является их добровольным наследником, судя по сайту. Мы помним – это признак перерождения и загнивания. Не хотелось бы ожидать этого от АИР. Есть смысл ставить две задачи. А - о реинжиниринге бизнес-процессов АИР. B - о смене его генетического кода как бюрократической структуры.

ДАЖЕ ДЛЯ КОМПАНИЙ МОДНО ФОРМУЛИРОВАТЬ МИССИЮ – ПОЧЕМУ НАДО ОТКАЗЫВАТЬ В ЭТОМ АИР?

Деятельность не может быть беспредметной, бесцелевой и безобъектной. Тем не менее все это неочевидно для АИР - сайт и положение по АИР нам на них явно не указывают. Набор функций не есть предмет деятельности. Цели не указаны вообще – для АИР формулируются сразу задачи. Но с управленческой точки зрения задачи являются средствами и параметрами достижения целей. Сначала цели – затем задачи под них. Поэтому задачи АИР «подвешены» в воздухе и привязаны лишь к общей фразе о «реализации государственной политики в области поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в РТ». Но и любая политика – вторична, способ достижения каких-то целей. Даже для компаний модно формулировать миссию – почему надо отказывать в этом АИР? Наконец, непонятны объекты управления АИР и мера управления ими (матрица ответственности).

Положение принято 30.06.2011 г., т.е. при нынешнем руководстве АИРа. Но в неясности функций руководство АИР можно винить лишь частично - все в положении сформулировано традиционно и обычным образом для госорганов и бизнес-компаний. Везде царствует процессная логика мышления и никакая другая из возможных. Сегодня вы мало где прочитаете правильное изложение: «Предмет деятельности - цели – задачи – объекты управления – основные технологии управления объектами – критерии эффективности – основные модели оптимизации и принятия решения - функции управления – состав (вопросы) отчетности». Чтобы в этом убедиться, можете заглянуть в положения по собственным подразделениям.

Но если это не сформулировано в положении по АИРу, то это нужно обязательно сделать для его внутренней работы – уяснить самому себе «предмет деятельности – цели и объекты управления» и четко это выразить обществу, президенту и премьеру. Без этого шансы на улучшение деятельности близки к нулю.

В результате деятельность АИРа окажется возможным представить в более осмысленном варианте, станет возможным осмысленный реинжиниринг и, самое главное, можно будет выставить метрику и критерии эффективности АИРа, которых сегодня нет (рис.1).

Примечание: «хорошо» - набор характеристик, через которые дается ответ на вопросы: «Что такое хорошая цель? Хорошая программно-целевая программа?» И т.д. По сути, дается образ того или другого. Неумение это сформулировать четко не дает возможности выразить частные критерии их достижения (KPI). Критерии тут – это искомые (эталонные или целевые) параметры части характеристик из «хорошо».

ПОЧЕМУ АИР ВЫДАЕТ ГРАНТЫ ПО ТЕМ ПРОЕКТАМ, В КОТОРЫХ НЕТ ПРИЗНАКОВ
РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ?

Казалось бы, предмет деятельности АИР указан дважды:

1. в самом названии – «Агентство инвестиционного развития». Но что значит - инвестиционного? Существует ли неинвестиционное развитие (беспорочное зачатие), если инвестициями могут быть все что угодно – деньги, знания, ресурсы, возможности, права, время и т.д.? Почему не указать просто «Агентство развития»? Что тогда задумано отсечь из состава средств инвестирования из сферы ответственности АИР?
2. в п.3.1. положения в качестве его основной функции - «управление развитием инвестиционной деятельности в сфере государственно-частного партнерства и частных инвестиций». На рисунке 1 видно, что на самом деле это отсылка сразу к концу схемы – с проскоком всего остального. Тогда как, наоборот, предмет деятельности все предпосылает, задает всему единый смысл и себе подчиняет. Он всему источник, а не функция управления.

Более того, даже точное прочтение указанной функции требует согласия. Так, если читать «в лоб» как написано, то получается, что:

1. управление не инвестиционной деятельностью вообще, а только ее развитием – некоторыми приятными изменениями в ней. Только тем, что можно зафиксировать как дельту в содержании и формах инвестиционной деятельности. Рамка тут – только дельтные приросты;
2. что такое «развитие инвестиционной деятельности»? Это увеличение масштабов инвестиций (количественно)? Или это изменение способов и форм инвестиций (качественное)? Или и то, и другое? Для нас расширение и развитие – это одно и то же или нет? Например, расширение производства и развитие производства есть одно и то же («шьем старое пальто, но теперь не 100 штук, а 1000», или «раньше шили старую модель пальто, а теперь перешли на две новые»)? Если для нас есть разница, а она есть, то простое наращивание мощностей не должно входить в сферу ответственности АИР;
3. другим ограничением (рамкой) являются две сферы – государственно-частное партнерство и частные инвестиции. Чисто государственные инвестиции, следовательно, не входят в компетенцию АИР. Частные подпадают, только если там есть «развитие» инвестиционной деятельности, а не просто инвестиции.

Тогда возникает вопрос: почему АИР выдает гранты по тем проектам, в которых нет признаков развития инвестиционной деятельности? Где нет вообще еще никаких инвестиций – там нечего в этом смысле еще развивать, там просто идет создание малого бизнеса с нуля, стартап. Тоже относится и к расширению бизнеса – почему тут выдаются гранты? Еще: всегда ли нам нужно в конкретном месте развивать и наращивать инвестиции? Может, где-то, наоборот, нужно произвести демонтаж и восстановить экологию, прекратить существующую деятельность. Или с какого-то момента инвестиции должны прекратиться – необходимый уровень развития территории будет достигнут. Значит, АИР должен быть готов к тому, что по отдельным направлениям его отчетные показатели не могут быть приростными и должны быть отрицательными.

ГОВОРИТЬ МОЖНО ТОЛЬКО В ЧАСТИ ДВУХ РОЛЕЙ АИРА - ИНВЕСТОРА И ПАРТНЕРА
В ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОМ ПАРТНЕРСТВЕ

Есть еще одно основание утверждать, что функционал АИРа определен нечетко, размыто. На последнем выступлении на совете по предпринимательству у Павла Сигала Якупов несколько раз подчеркивал, что выдача грантов – лишь незначительная часть всей работы, которую делает АИР. Хорошо, тогда еще раз попытаемся понять смысл указанной в положении по АИРу основной функции – управление развитием инвестиционного потенциала в республике. Что значит «управление»? Почему управление, а не, допустим, «создание условий», «стимулирование»? В какой ситуации это действительно управление, а в какой – это для АИР просто невозможно и недоступно? Тогда можно ли говорить о том, что АИР полностью отвечает за инвестиционный потенциал республики, а если нет, то как тогда для планируется и нормируется результат для него? Каким образом тогда для него оценивается эффективность расходования бюджетных средств по этой функции?

Представляется, что в указанных рамках деятельности АИРа – государственно частное партнерство и частные инвестиции – для АИРа существуют пять ситуаций его ролевых ситуаций и возможностей в них:

1. АИР – распорядитель выделенных ему бюджетных средств. Тогда он здесь никакой не управленец, а инвестор. Если кем и управляет, то только самим собой. А область его воздействия – не весь потенциал республики. Управление частью не есть управление целым. При этом часть может оказаться весьма незначительной – не вообще, а именно в момент управления, в момент дельты прироста инвестиционного потенциала от инвестиций АИРа.

2. АИР соинвестирует в форме государственно-частного партнерства. Тут он опять не управленец, а партнер – со старшими или младшими управленческими правами. Это опять часть и не управление в полном смысле этого слова. Причем его решения могут оказаться заблокированными корпоративными решениями другой стороной в партнерстве.

3. Частная компания никак не зависит от республики, развивается на свои и заемные средства, решила оставить на территории Татарстана интеллектуальную часть (разработку, допустим, медицинской аппаратуры), а производство перенести в Китай. И это будут частные инвестиции, о которых говорится для АИРа в положении. Вопрос: чем и как тут «управляет» АИР? Абсолютно ничем и никак – даже если захочет. Он мог бы предложить какие-то условия для такой компании, чтобы она не переносила производство за пределы республики, но это уже не управление, за которое можно было бы с АИРа спрашивать, это в лучшем случае стимулирование.

4. Создание инфраструктурных возможностей для бизнеса (технопарки, бизнес-офисы и т.п.). Но и это не управление, а создание условий и «заманивание», причем АИР тут (см.п.1) – инвестор. Экономическим стимулированием занимается минэкономики и минфин (налоги) – республики и России. Инфраструктурным стимулированием – АИР.

5. Наконец, взаимоотношения с другими госорганами по своей проблематике. Статус агентства таков, что он тут не управляет в прямом смысле. Было бы полезно расписать матрицу ролей и полномочий АИР в этих взаимоотношений, как-то: «приказывает/указывает», «согласовывает», «исполнитель», «рекомендует/вносит предложения» и т.д. Это еще больше бы доопределило нам его управленческий потенциал и его ограничения.

Поэтому как-то говорить об управлении можно только в части двух ролей АИР - инвестора и партнера в государственно-частном партнерстве.

Более того, в тех функциях, в которых АУП вменено «осуществлять взаимодействие» с конкретным министерством/комитетом в части «осуществления функций управления тем-то…», возникает неясность. Что тут нужно понимать под результатом такого взаимодействия АИР и госорганов? Возможны три варианта ответа о результате:

1. первый – взаимодействие, АИР и госорганы понимают друг друга, АИР во всех транзакциях госорганов присутствует;
2. второй – осуществление функций управления конкретного госоргана, чтобы управление состоялось;
3. третий – достигнутые результаты в сфере ответственности конкретного органа (потому что осуществляется полноценное управление, так как по его поводу осуществляется взаимодействие АИРа и госоргана).

Если читать бюрократическую конструкцию в лоб, точно по написанному, то вменяется «осуществлять взаимодействие» (вариант 1). И оно объект большей части функций АИР. Поэтому АИР может ограничиться по таким функциям докладом – «взаимодействие достигнуто, функция полностью выполнена, с меня взятки гладки!» И это вполне в духе любой бюрократической структуры – она ориентирует себя на процесс (или даже, еще безобиднее, на взаимодействие по поводу процесса), но не на результат.

Есть и более сложные формулировки, в которых не так сразу вычислишь, что является в них объектом и результатом. Например, функция (п. 3.2.16): «АИР взаимодействует с министерством здравоохранения Республики Татарстан - при осуществлении функции регулирования отношений, возникающих в сфере управления лечебной и профилактической деятельностью системы здравоохранения». Что имеем? Имеем цепочку: взаимодействие – относительно функций – регулирования отношений – в сфере управления – деятельностью лечебной… Получается, что теперь это еще более «дальние рубежи» от результата. Тут теперь «функции регулирования» - «отношений» - «в сфере управления» (т.е. регулирование отношений по поводу управления)… «деятельностью» (но еще не результатами в области здравоохранения).

Я уже не говорю о том, что напрочь не ясно, что такое «взаимодействие» – какие полномочия тут у АИРа заложены из возможных их вариантов: рекомендовать – согласовывать – принимать решения/накладывать вето – разрабатывать – просто интересоваться? Все это можно спрятать за общей фразой «взаимодействие».

Головная боль возникает только в одном случае – если пытаешься продраться к конкретике по каждой задаче и функции АИРа, пытаясь понять, что на самом деле в ней указано. Разумеется, было бы хорошо сверить это с тем, как понимают это сами сотрудники АИРа. И как все это отражено в отчетности АИР.

Подводя итог разбору задач и функций АИРа, приведем сводную таблицу их оценки (табл.1). Ее расширенный вариант будет приведен в приложении 1 (см. во второй части статьи) к настоящей статье:

Из таблицы 1 видно, что под 10 задач АИРа сформулировано 19 функций, 18 из них – взаимодействие с профильными министерствами РТ. Мне кажется, комментарии тут излишни…

Игорь Козырев, Москва - Казань

Окончание следует.